O caso das Regiões Autónomas

A análise da forma como são definidas as transferências leva à conclusão de que não existe qualquer garantia de que a formulação adoptada promoverá, nas regiões autónomas, o impacto necessário para a promoção da convergência real, conforme explicitado em alguns artigos da lei. Conclui-se igualmente que não existe qualquer mecanismo que faça corresponder as transferências a necessidades de despesa claramente identificadas.

Introdução

Com a criação das Regiões Autónomas, em 1976, iniciou-se, em Portugal, uma nova experiência que já dura há vinte e cinco anos tendo conhecido várias fases de desenvolvimento, identificadas em função da forma como foram estabelecidas metodologias para o financiamento das despesas públicas a cargo das autoridades regionais.

Neste trabalho temos como objectivo, numa primeira parte, explanar algumas características dos diversos modelos que, ao longo de duas décadas e meia, foram utilizados para definir as transferências anuais do Orçamento  do Estado para os orçamentos das regiões. Na segunda parte, faz-se uma análise da concordância dos modelos de financiamento com os objectivos explicitados para a política dirigida às regiões autónomas portuguesas.
Conclui-se que os modelos que têm vindo a ser adoptados não permitem assegurar a obtenção dos objectivos defendidos.

2. Modelos de Relacionamento Financeiro entre o Estado e as Regiões Autónomas
Em 1976, quando se iniciou a nova fase de autonomia administrativa e financeira dos Açores e da Madeira[1], não havia grande experiência de descentralização em Portugal, facto que se veio a reflectir na forma como os sucessivos governos encararam a tarefa de afectar recursos a estas regiões.
No processo de descentralização administrativa e financeira, no que respeita às Regiões Autónomas, podem identificar-se alguns marcos importantes que organizam o desenvolvimento das sub secções seguintes e que designamos por: os primeiros passos; o programa de recuperação financeira da RAM e; a publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
2.1. Os primeiros passos
Os primeiros passos no sentido do estabelecimento da nova autonomia administrativa e financeira das regiões autónomas portuguesas são dados em 1976, com a publicação da Constituição e do Estatuto de cada uma das regiões.
A Constituição previa a criação das duas regiões com regime político- administrativo próprio. Os estatutos político administrativos[2] definiam as competências e os recursos afectos às regiões. Tratou-se de um quadro legal que embora definindo claramente princípios gerais deixou muitas lacunas quer no campo da definição de competências como, e especialmente neste, no campo dos recursos afectos.
A experiência veio a demonstrar que, neste contexto, foi mais fácil transferir competências do que as fontes de receita necessárias ao seu normal financiamento. Resultaram daí muitas indefinições e os previsíveis confrontos entre autoridades regionais e autoridades centrais[3].
Raul Gomes dos Santos[4], a este propósito refere “É uma história feita de muitos fenómenos políticos e de poucas formulas. Muita vontade política e pouca ciência. Parece contraditório, mas é verdade; onde deviam estar razões, quantidades, números, certezas, estiveram vontades – quantas vezes meramente pessoais – e até humores daqueles a quem competia a decisão”[5] . Continua o mesmo autor, “As transferências do Estado para a Região nunca obedeceram a critérios económicos, nunca foi calculado o seu impacto real na economia regional, nem sequer os seus efeitos perversos. Como também, nunca foi cumprido integralmente o conjunto de leis aplicáveis: nem a Constituição; nem o Estatuto Provisório. A tudo isto se sobrepôs a vontade política. Nestes primeiros tempos não existem estudos mas sim palpites... A divergência entre o que se encontrava legalmente estipulado e o que foi concretizado foi, em boa verdade, muito pronunciada. Muito era o que estava previsto e era desejado, muito pouco deixou o Governo Central que se concretizasse. Nos primeiros anos, o Governo Central não pagava e com dificuldade transferia poderes.”[6]
Vem este comentário a propósito da efectiva entrega às regiões das receitas preconizadas nos respectivos Estatutos e a propósito do que alguns entendiam dever ser o reflexo  da solidariedade nacional.
O reflexo da solidariedade nacional devia manifestar-se na transferência dos montantes necessários para suprir as insuficiências dos recursos próprios para um processo de crescimento convergente. A forma como se consegue este desiderato continua, quase três décadas depois, por merecer uma formulação objectiva, permanecendo ao critério das interpretações de cada momento.
As receitas que deviam pertencer às regiões mas que, supostamente, não lhes eram entregues, estão associadas a receitas de contabilização difícil dado que compreendem todas aquelas geradas e cobradas nas regiões ou que, não sendo cobradas nas regiões resultam de actividades nelas desenvolvidas[7]. Trata-se de um problema de solução difícil e que, provavelmente por esta razão, não encontrou solução consensual mesmo depois da publicada a primeira lei de regulação das relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas. No caso dos Açores acrescia ainda a reivindicação de que para além destas receitas uma parcela maior das que resultavam dos acordos militares com franceses e norte americanos[8] devia ser afecta à Região.
Independentemente dos conflitos relativamente ao cálculo das receitas próprias das regiões autónomas o facto é que rapidamente se esbateu a ideia de que estas poderiam, no contexto do final do século XX, ser auto suficientes em recursos financeiros para cumprir com a obrigação de prestação de serviços públicos e com a promoção do desenvolvimento.
As transferências do Orçamento do Estado seriam sempre indispensáveis sob pena de não se concentrarem nestas regiões os recursos necessários para que pudessem acompanhar o desenvolvimento do resto do país.
Não havendo critérios estabelecidos para a determinação das transferências justificadas pela solidariedade nacional, foram ensaiadas várias metodologias ao longo dos anos.
Segundo Raul Gomes dos Santos[9], nos dois primeiros anos de funcionamento da autonomia, o financiamento dos défices orçamentais era feito a partir de uma regra que atribuía aos Açores transferências com base num regime de capitação sobre o défice do Orçamento do Estado. Esta regra é depois substituída por outra baseada na capitação das despesas públicas, excluindo os encargos gerais da nação com a justiça, os negócios estrangeiros, a defesa e a Presidência da República, cujos serviços nunca foram regionalizados. A partir de 1980, deixa de haver qualquer regra para a determinação das transferências que passaram a ser objecto de decisão discricionária por altura da elaboração do Orçamento do Estado.
Dada a exiguidade das receitas próprias, e confrontadas com fortes restrições de financiamento por parte do Orçamento do Estado, as Regiões Autónomas dos Açores  e da Madeira reverteram para outras fontes de financiamento como é o caso do endividamento. Os Açores, dispondo de financiamento por contrapartida das bases militares, até 1992, retardaram o recurso ao endividamento com excepção do empréstimo contraído para apoio  à recuperação do sismo que afectou as ilhas do grupo central, em 1980. A partir de 1988 e dada a necessidade de tirar partido do co- financiamento comunitário os Açores, tal como a Madeira, vêm-se obrigados a utilizar esta forma de financiamento.
Qualquer uma das regiões acabou, mesmo com as transferências do Orçamento do Estado, por ser confrontada com défices orçamentais persistentes. À insuficiência das receitas próprias para cobrir as responsabilidades de despesa juntava-se a insuficiência das transferências.
Ao longo  de todo o novo período autonómico as receitas próprias nunca foram suficientes para cobrir as obrigações de despesa corrente e de investimento. Mesmo considerando apenas as despesas correntes, só em 1977,1978,1979 e 1986 as receitas próprias foram suficientes para cobrir as obrigações[10]. Nos primeiros anos a administração regional ainda estava incompleta e 1986 é o ano em que se altera a forma de arrecadação do  IVA, adoptando-se a regra da capitação.
O parecer do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993 do Governo Regional dos Açores refere que
“Na actual situação, o montante das transferências orçamentais está largamente dependente da negociação política anual e cria incertezas grandes para os decisores orçamentais regionais...
Mas, se a incerteza quanto ao volume dos recursos que vão ser postos à disposição da Região constitui já um limite importante da autonomia orçamental, não se pode ignorar o limite que resulta de a Região ter de suportar consequências de opções orçamentais de despesa que são tomadas no exterior, como sucede, designadamente, com o regime remuneratório da função pública, que o princípio da igualdade  exige que seja aplicado na íntegra na Região” (pág.19)
As insuficiências do sistema de determinação das transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas veio a evidenciar-se com a assinatura, em 1989, entre o Governo Central e o Governo Regional da Madeira do “Programa de Recuperação Financeira da Região Autónoma da Madeira” (PRFRAM) para vigorar a partir de 1990.
Mais tarde, ensaiou-se, mas não se concretizou  integralmente, acordo semelhante com a Região Autónoma dos Açores (RAA). Em 1998, é publicada a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)[11] que viria a estabelecer um novo marco nas relações financeiras com o Estado.
Por considerarmos o  PRFRAM e a Lei de Finanças das Regiões Autónomas marcos importantes na história das relações financeiras entre os dois níveis de governo, desenvolvemos o seu tratamento nas secções autónomas que se seguem.

 

 

2.2. O Programa de Recuperação Financeira da RAM
Fruto das insuficiências de financiamento por receitas próprias e por transferências do Orçamento do Estado ou fruto de indisciplina financeira, chegados a 1989, a Região Autónoma dos Açores (RAM) afectava cerca de 40 milhões de contos de um orçamento de cerca de 106 milhões de contos a operações da dívida (38,2%)[12].
Os montantes afectos a operações da dívida representavam uma parcela já muito grande do orçamento regional, sem que se vislumbrasse uma inversão da situação. Pelo contrário, antevia-se a continuação de situações deficitárias que só agravariam as contas públicas da RAM.
Neste contexto, em 1989, para ser válido até 1997, é adoptado um programa para a recuperação financeira da Madeira, sem paralelo nos Açores, assente na tomada de medidas de restrição da despesa e de redução da atribuição de benefícios por parte da Região, na adopção, durante três anos, do princípio do equilíbrio do Orçamento da Região, na adopção de uma formula de determinação das transferências do Orçamento do Estado e na assunção, por  parte do Governo Central, de 50% dos juros relativos à dívida consolidada e reescalonada com o apoio da Direcção Geral do Tesouro.
No campo da despesa e de benefícios extraordinários, a RAM comprometia-se a conter o crescimento das despesas correntes sem juros a uma taxa de variação real máxima de 1% ao ano e a elevar o preço dos combustíveis para os níveis que vigoravam no Continente.[13]
O Orçamento do Estado suportaria ainda a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo de âmbito nacional.[14]
As transferências para o Orçamento da Região seriam, por seu turno, determinadas em função da seguinte fórmula:

 

 

onde            TR – são as verbas a transferir para a Região Autónoma da Madeira,

 

PIDDACc – é o valor total do PIDDAC orçamentado  para projectos a realizar no Continente, deduzido  da despesa correspondente a sistemas de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo de âmbito nacional comparticipados pela CEE",

 

Pc – é a população do Continente, segundo o último censo disponível,

 

PM – é a população da Madeira segundo o último censo disponível,

 

a - é o coeficientes de majoração, fixado em 2/3.
      
 PIDDACM – é o valor do PIDDAC orçamentado para projectos a realizar na RAM, com excepção das infra-estruturas aeroportuárias do Funchal.

 

Esta formulação constitui a primeira tentativa de aplicação de uma regra objectiva de determinação das transferências entre o centro e uma região.
Esta solução aparece, no entanto, apenas para uma das regiões e num contexto de saneamento financeiro de uma situação insustentável que caminhava rapidamente para limites de rotura.
Na segunda metade da década de noventa caminhava-se para o encontro de uma solução semelhante para os Açores mas tal solução nunca chegou a ser lavrada nos termos da solução da Madeira.
Certo é que ao longo da década de noventa foi ficando mais claro que as finanças regionais estavam estruturalmente desequilibradas o que resultou na gradual centralização de despesas como no caso de apoios a investimento e, mais significativo, como no caso das Universidades dos Açores e da Madeira, cujos orçamentos correntes e de investimento passaram a ser, a partir de 1995, suportados pelo Orçamento do Estado.
     Em 1995, numa comissão com representantes dos governos central e regionais, são iniciados trabalhos conducentes à elaboração de um quadro de relacionamento financeiro entre os dois níveis de governo, resultando, em 1998, na publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, revista na secção seguinte.

2.3. A Lei de Finanças das Regiões Autónomas
2.3.1. Objectivos
    A Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA)[15] surge numa altura em que se tornava evidente que os défices orçamentais das regiões autónomas portuguesas continham uma forte componente estrutural. O principal objectivo da lei foi, segundo o nº 1 do Artigo 1º
" … a definição dos meios de que dispõem as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos."
Pretendeu-se, portanto, definir os meios financeiros postos à disposição das Regiões para que elas possam cumprir as suas obrigações de prestação de serviços públicos e de tomada de medidas de política económica.
 O artigo 2º, por seu turno, clarifica o que se pretende com a autonomia financeira regional. Segundo os nºs 3 e 4 deste artigo
"3. A autonomia financeira visa garantir aos órgãos de governo das Regiões Autónomas os meios necessários à prossecução das suas atribuições bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das populações, à eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperiferia e à realização da convergência económica com o restante território nacional e com a União Europeia.
4. A autonomia financeira das Regiões Autónomas deve prosseguir, com base no cumprimento do modelo constitucional de cooperação, assistência e partilha de recursos financeiros, a realização do equilíbrio sustentável das finanças públicas e o desenvolvimento económico das economias das Regiões Autónomas, no âmbito da economia nacional."
Do nº 3 deve realçar-se que se pretende não só compatibilizar meios com obrigações como também disponibilizar instrumentos adequados ao desenvolvimento económico e social, à eliminação de desigualdades e à realização da convergência económica com o resto do país e com a União Europeia.
Complementando o nº 3 , o nº 4 especifica que a autonomia financeira deve ainda prosseguir a realização do equilíbrio sustentado das finanças públicas e o desenvolvimento das economias das Regiões Autónomas.
Mais adiante, no artigo 3º, é referido que
“A coordenação das finanças das Regiões Autónomas com as finanças do Estado … terá especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o país, a necessidade de atingir os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência ou outras a que Portugal se tenha obrigado no seio da União Europeia, bem como a necessidade de obter uma convergência real das economias, tendo em conta o estatuto de regiões ultraperiféricas…”
Da conjugação destes três primeiros artigos poderá, sintetizar-se o objectivo, como o fizeram Fortuna e Couto,  da seguinte forma
"Criar nas Regiões Autónomas as condições para que haja um crescimento convergente através da adopção de um modelo de gestão político-administrativa, caracterizado pela descentralização das funções do Estado  e que assegure o equilíbrio das finanças públicas regionais num horizonte de médio prazo"[16]
 

2.3.2. Princípios
No campo dos princípios a Lei refere a legalidade, a economicidade, a solidariedade, o tratamento igual de todos os cidadãos portugueses e a transparência.  Os princípios da legalidade e da economicidade são referidos no nº 2 do artigo 2º, que diz 
"A autonomia financeira das Regiões Autónomas desenvolve-se no respeito pelos princípios da legalidade, da economicidade, da despesa pública e da sua sujeição aos controlos administrativo, jurisdicional e político nos termos da Constituição e dos estatutos político administrativos de cada uma das Regiões Autónomas."
Por seu turno o artigo 4º refere o princípio da solidariedade cuja aplicação é delimitada no artigo 5º. O nº3 do artigo 5º refere o princípio do tratamento igual de todos os cidadãos portugueses. Por último, o princípio da transparência é referido no artigo 6º.

A preocupação dos princípios aqui referidos está associada unicamente à obrigação de transferências do Orçamento do Estado (solidariedade) e à realização da despesa pública que se pretende seja, portanto, executada com transparência, legalidade e economicidade, tendo subjacente a preocupação de não descriminar contra os cidadãos portugueses, onde quer que eles residam, na prestação de serviços públicos.

2.3.3. As Principais Alterações Introduzidas pela Lei

As principais alterações introduzidas pela Lei referem-se  à especificação da forma que assumem as transferências do Estado, à metodologia para o cálculo das transferências do Estado, à forma como as políticas são acompanhadas, à definição do que são receitas regionais, à capacidade de endividamento, tipos de dívida  e respectivos limites, à definição dos tipos de dívida admissíveis, à forma como é tratada a dívida para efeitos fiscais, à capacidade de adaptação do sistema fiscal, à competência legislativa e regulamentar tributária, à competência administrativa regional, à fixação de taxas e de preços públicos regionais e à definição do que constitui património da Região.
Dentro destas alterações podemos identificar dois grandes grupos de formas de financiamento do Orçamento de cada Região: são eles o financiamento por fontes internas e; o financiamento por fontes externas. De forma esquematizada temos então
I -  Fontes Internas
1-     as receitas provenientes da cobrança de impostos sobre a actividade económica gerada nos Açores, designadas por receitas regionais;
2-     o endividamento;
    II - Transferências
3-     as receitas provenientes de transferências do Estado, que designaremos por transferências;
4-     as receitas que provenham de projectos de interesse comum e;
5-     transferências pontuais.

 

Fora do âmbito das transferências podemos ainda identificar a assunção por parte do Orçamento do Estado ou por organismos tutelados da  "comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros nacionais de apoio ao sector produtivo a ser assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das entidades que tutelam as respectivas áreas"[17].
Embora não se trate propriamente de uma transferência, este tipo de apoio, que já anteriormente se praticava para projectos de determinadas características, não deixa de ter o efeito de aliviar o orçamento regional de algumas obrigações. O seu reflexo nesse orçamento será, no entanto, nulo.
Passaremos, de seguida, a uma análise mais detalhada de cada uma destas alterações.

 

2.3.3.1. A Forma das Transferências do Estado
As transferências do Estado, em cumprimento do seu dever constitucional e estatutário de solidariedade[18], assumem, na LFRA, diversas formas que classificaremos de regulares e  pontuais.
As transferências regulares serão:
                            i.        as designadas Transferências orçamentais e;
                         ii.        as que são canalizadas pelo Fundo de Coesão;
O artigo 30º define o que são as Transferências orçamentais. Essas estão associadas aos valores dos investimentos nacionais, definidos palas verbas do PIDDAC, ao peso populacional das Regiões e a um factor de convergência definido para cada um dos dois casos.
O nº 5 do artigo 30º, por seu turno, vem contemplar uma situação que, durante vários, anos suscitou conflitos entre os governos central e dos Açores, levando a que essa Região viesse a assumir uma dívida[19] que resultou da não aceitação, por parte do Governo da República, do encargo resultante de bonificações de juros à habitação, ao abrigo de programas nacionais.
O outro tipo de transferências, que classificamos de regulares, são as que provêm do Fundo de Coesão[20].  Este fundo é dotado anualmente com verbas do Orçamento do Estado cujo valor máximo depende do valor obtido pela aplicação da fórmula especificada no artigo 30º.   Estas verbas foram 25% do valor das transferências em 1999, 30% no ano 2000 e 35% no ano 2001. Os valores a atribuir ao fundo a partir desta data serão determinados na revisão da Lei que deve ocorrer até ao final de 2001.[21] 
As transferências pontuais serão:
                            i.        As que se justificarem devido a situações imprevistas resultantes de catástrofes  naturais e para as quais as Regiões não disponham de meios suficientes[22];
                          ii.        As que forem destinadas ao financiamento de projectos que venham a ser designados de interesse comum[23];
                       iii.        As que resultarem de apoios à amortização das dívidas públicas regionais[24].
O primeiro tipo de transferência pontual aqui referida enquadra-se na tradicional situação de catástrofes naturais que justifiquem uma intervenção nacional e, porventura, internacional. Trata-se de situações pontuais avaliadas caso a caso e, certamente,  influenciadas pela conjuntura de cada momento.
O segundo tipo de transferência ao qual atribuímos o atributo de pontual é o que se refere  ao financiamento de projectos considerados de interesse comum. Por projectos de interesse comum entende-se
"aqueles que são promovidos por razões de interesse ou de estratégia nacional e ainda os susceptíveis de produzir um efeito económico positivo para o conjunto da economia nacional, aferido, designadamente, pelas suas consequências em termos de balança de pagamentos ou de criação de postos de trabalho, e, bem assim, aqueles que tenham por efeito uma diminuição dos custos da insularidade ou uma melhor comunicação entre os diferentes pontos do território nacional."[25]
Como se pode deduzir da leitura desse artigo, estamos perante situações que, pelo menos para o caso dos Açores, estão totalmente abertas, sem casos de referência claramente identificados. O mesmo já não se poderá dizer relativamente ao caso da Madeira onde a ampliação do aeroporto de Sta. Catarina o qual se configuraria com a tipologia adequada para enquadramento como projecto de interesse comum.
Totalmente em aberto ficam também as condições de financiamento pelo Estado dos projectos que vierem a ser incluídos nessa categoria. Está-se, portanto, perante situações fortemente dependentes de negociações políticas.
A terceira categoria de transferências pontuais reporta-se à amortização, pelo Estado, de parte da dívida pública das  regiões. Com a aprovação da LFRA o montante desta amortização foi fixado em 110 milhões de contos para cada uma das duas Regiões Autónomas.

 

Com a aprovação desta amortização o Estado desobriga-se relativamente ao anterior compromisso de assunção de 50% dos juros da dívida de cada Região. Isto é, por um lado as Regiões vêm a sua dívida reduzida e, por outro, passam a estar totalmente responsabilizadas pelos encargos da dívida remanescente.
Conclui-se, assim, a descrição das transferências utilizando a classificação avançada. Na secção seguinte revêm-se alguns pormenores da metodologia adoptada para a definição das designadas Transferências orçamentais, por sua vez directamente relacionadas com os montantes do Fundo de Coesão. As outras transferências, como se pode deduzir do descrito acima,  não obedecem a regras rígidas.

 

2.3.3.2. A Metodologia para o Cálculo das Transferências do Estado

A fórmula para a determinação das Transferências orçamentais é especificada no artigo 30º  que estipula que em as verbas a transferir para cada uma das regiões são calculadas “nos termos resultantes da aplicação da fórmula estabelecida no nº 2 ou, se daí resultar valor superior para uma ou para as duas Regiões Autónomas, num montante igual à transferência prevista no Orçamento do ano anterior multiplicada pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo”. A formula é a seguinte:

                  

sendo
PIDDACc – valor dos projectos do PIDDACtotal, com financiamento nacional, inscritos no capítulo 50;
PIDDACi – valor dos projectos a realizar em cada Região (Madeira ou Açores) de acordo com o conceito anterior;
PC – população do continente segundo o Recenseamento Geral da População (valores quinquenais);
PR – população de cada Região (Madeira ou Açores) segundo o Recenseamento Geral da População (valores quinquenais);
a - coeficiente de correcção, fixado em dois terços para a Região Autónoma da Madeira em 9/10 para a Região Autónoma dos Açores.
As transferências incluem ainda as importâncias correspondentes ao pagamento de bonificações devidas nos respectivos territórios e resultantes da aplicação de sistemas de incentivos criados a nível nacional e os juros de crédito à habitação concedido nos termos da legislação nacional aplicável e que deverá ser assegurado pelo Orçamento do Estado.
A fórmula referida no nº2 não é mais do que uma adaptação ligeira da que, em 1990, havia sido adoptada no protocolo estabelecido entre os Governos Nacional e da Região Autónoma da Madeira e que revimos em secção anterior.
Esta fórmula nunca veio a ter efeito uma vez que a evolução da despesa pública afecta ao PIDDAC levou a que, dada a correcção das transferências de 1998, a sua aplicação fosse menos vantajosa do que o valor das transferências do ano anterior multiplicadas pela taxa de crescimento da despesa pública no Orçamento do ano respectivo. Num cenário de redução da intervenção pública na economia, em virtude do novo enquadramento de Portugal na Europa, esta situação pode perfeitamente perpetuar-se.
Importa sublinhar ainda que a fórmula de cálculo das transferências prevê o abatimento das despesas do PIDDAC realizadas em cada Região Autónoma. Resulta desta metodologia que  quanto mais investimentos o Governo da República realizar nas Regiões menos terá de transferir para os respectivos orçamentos regionais. Segundo Fortuna[26] por cada unidade adicional de investimento público directo nas regiões autónomas as transferências devidas são reduzidas em 1,28 unidades e 1,29 unidades para os Açores e para a Madeira, respectivamente, em 2001.

 

2.3.3.3. Acompanhamento das Políticas

O acompanhamento das políticas regionais foi sempre feito através dos múltiplos contactos estabelecidos entre os membros dos governos regionais e do Governo da República.
A Lei de Finanças das Regiões Autónomas vem introduzir uma nova entidade neste processo, o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras[27]. Trata-se de um órgão a funcionar junto do Ministério das Finanças com as seguintes competências:
a)      Acompanhar a aplicação da LFRA;
b)      Analisar as políticas com os objectivos da política nacional, sem prejuízo da autonomia financeira regional;
c)      Apreciar, no plano financeiro, a participação das Regiões Autónomas nas políticas comunitárias, nomeadamente as relativas à união económica e monetária;
d)      Assegurar o cumprimento dos direitos de participação das Regiões autónomas na área financeira previstos na Constituição e nos estatutos político-administrativos;
e)      Analisar as necessidades de financiamento e a política de endividamento regional;
f)        Acompanhar a evolução dos mecanismos comunitários de apoio;
g)      Pronunciar-se sobre o financiamento dos projectos de interesse comum;
h)      Dar pareceres a pedido do Governo da República ou dos governos regionais.
A composição e funcionamento deste Conselho, que integraria representantes dos governos regionais, e os demais aspectos relativos ao seu funcionamento seriam definidos por despacho conjunto do Primeiro Ministro e do Ministro das Finanças. No processo deveriam ser ouvidos os Governos Regionais. O Conselho acabou por não funcionar durante os primeiros anos de vigência da LFRA.
Conselhos desta natureza são criados em muitos países para acompanhar o funcionamento dos sistemas de transferência. Não ficam, no entanto, limitados ou controlados pelos governos sendo recomendável  que tenham características de independência, na sua composição, e de transparência no seu funcionamento. O Conselho, conforme concebido, não tem estas características.

 

2.3.3.4. Definição das Receitas Regionais

Um dos títulos da Lei de Finanças das Regiões Autónomas é dedicado às receitas regionais, onde se incluem as receitas fiscais, a dívida pública regional e as transferências do Estado (transferências orçamentais e Fundo de Coesão). Já foi feita referência às transferências orçamentais e ao Fundo de coesão. Na presente secção aborda-se a definição de receitas fiscais e, na seguinte, a dívida pública.
Constituem receitas das regiões:
(a)    Os impostos sobre o rendimento (IRS e IRC);
(b)   Os impostos sobre as sucessões e doações;
(c)    Os impostos extraordinários;
(d)   Os juros compensatórios e de mora;
(e)    Multas e coimas;
(f)     O imposto do selo;
(g)    O imposto sobre o valor acrescentado;
(h)   Os impostos especiais de consumo.
 No caso  das pessoas singulares constitui receita de cada Região o imposto sobre o rendimento: devido por pessoas singulares consideradas fiscalmente residentes em cada Região, independentemente do local em que exerçam a respectiva actividade e; retido, a título definitivo, sobre rendimentos, pagos ou postos à disposição de pessoas singulares consideradas fiscalmente não residentes em qualquer circunscrição do território português, por pessoas singulares ou colectivas com residência, sede ou direcção efectiva em cada Região ou por estabelecimento estável nelas situado a que tais rendimentos devam ser imputados.[28]
Os impostos desta natureza atribuídos a cada  Região Autónoma são não só os que dizem respeito aos residentes como aqueles que respeitem ao rendimento de não residentes pagos por entidades que tenham residência, sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável em cada uma das Regiões.
Para o caso das pessoas colectivas a situação é semelhante à que acabámos de descrever. Segundo o artigo 13º
"1. Constitui receita de cada Região Autónoma o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas:
a)      devido por pessoas colectivas ou equiparadas que tenham sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável numa única Região;
b)      Devido por pessoas colectivas ou equiparadas que tenham sede ou direcção efectiva em território português e possuam sucursais, delegações, agências, escritórios, instalações ou quaisquer formas de representação permanente sem personalidade jurídica próprias em mais de uma circunscrição, em termos referidos nos nºs 2 e 3 do presente artigo;
c)      Retido, a título definitivo, pelos rendimentos gerados em cada circunscrição, relativamente às pessoas colectivas ou equiparadas que não tenham sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável em território nacional.”
Relativamente ao imposto referido na alínea b) deste artigo 13º, as receitas de cada circunscrição serão determinadas pela proporção entre o volume anual correspondente às instalações situadas em cada Região Autónoma e o volume anual, total, de negócios do exercício. O direito sobre os impostos está associado ao lugar de ocorrência do facto que os gerou.
Note-se que o cumprimento destes preceitos exige uma elevada capacidade do sistema para identificar o lugar a que os impostos cobrados devem ser imputados. Exige também, da parte dos agentes económicos envolvidos, o cumprimento da obrigação de identificação do lugar onde a actividade ocorreu.
Em situação semelhante estão os impostos especiais sobre o consumo. Segundo o artigo 22º "Constituem receita de cada circunscrição os impostos especiais de consumo cobrados pelas operações a eles sujeitas nela realizadas."
A este respeito, o nº1 do artigo 10º, com o título "Obrigações do Estado" estabelece que
"As Regiões Autónomas têm direito à entrega pelo Governo da República das receitas fiscais relativas a impostos sobre mercadorias destinadas às Regiões Autónomas e às receitas dos impostos que devam pertencer-lhes, de harmonia com o lugar de ocorrência do facto gerador dos respectivos impostos, e outras que lhes sejam atribuídas por lei."
Nesta secção, merece ainda referência especial o que fica estipulado relativamente ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Com efeito, em termos finais,  dadas as circunstâncias actuais, é previsível que, a médio prazo, tudo fique como está. Isto é, aplica-se efectivamente a regra da capitação para o cálculo das transferências dos valores devidos a cada Região, que é o regime actualmente vigente. Segundo o artigo 21º
"1. Constitui  receita de cada circunscrição o imposto sobre o valor acrescentado        cobrado pelas operações nela realizadas. 2. O Ministro das Finanças, ouvidos os governos regionais regulamentará o modo de atribuição às Regiões Autónomas das respectivas receitas, mantendo-se, entretanto, o regime vigente. 3. Em caso algum poderá ser adoptado um modo de cálculo que origine um menor montante de receitas do que o auferido pelo regime vigente."

 

2.3.3.5. Capacidade de Endividamento, Tipos de Dívida e Seus Limites

O endividamento continua a ser uma forma admitida para o financiamento dos  Orçamentos das Regiões. São admissíveis empréstimos a longo prazo destinados exclusivamente a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos.[29] Contrariamente ao que acontecia anteriormente, para fazer face a dificuldades de tesouraria, as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano e que não deverão ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas  no exercício anterior.[30]
Por outro lado, até 31 de Dezembro do ano 2000, as Regiões deixam de beneficiar das contas correntes  gratuitas junto do Banco de Portugal[31]. Esta medida tem o efeito de agravar a dívida de cada Região e aumentar os custos uma vez que novas formas de financiamento já não serão gratuitas.
Em cada ano, sob proposta dos governos regionais, na Lei do Orçamento do Estado, serão fixados, como  já acontecia anteriormente, limites de endividamento para as Regiões Autónomas. Estes limites, estabelecem que o serviço de dívida total, incluindo as amortizações anuais e os juros, não pode exceder, em caso algum, 25% das receitas correntes do ano anterior, com excepção das transferências e comparticipações do Estado para cada Região.
Ainda no que se refere a esta secção, mantém-se a exigência de que a contracção de empréstimos externos ou em moeda estrangeira depende de aprovação prévia da Assembleia da República bem como a possibilidade de o Estado garantir a dívida emitida.
                  A dívida pública Regional passa a gozar do mesmo tratamento fiscal que a dívida pública do Estado.

 

2.3.3.6. Competências Legislativas e Regulamentares Tributárias

Uma das alterações mais significativas, se não a mais significativa, introduzidas pela LFRA são as novas competências de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais. O tratamento desta matéria constitui o Título III da Lei que começa com uma secção de enquadramento geral onde são especificados princípios gerais e definidas as competências legislativas.
Os princípios a que devem obedecer as competências tributárias são enumerados no nº1 do artigo 32º e são os seguintes:
a)      O princípio da coerência entre o sistema fiscal nacional e os sistemas fiscais regionais;
b)      O princípio da legalidade, no sentido de que a determinação normativa regional da incidência, da taxa, dos benefícios fiscais e das garantias dos contribuintes, nos termos dos artigos seguintes, será da competência da assembleia legislativa regional, mediante decreto legislativo regional;
c)      O princípio da igualdade entre as Regiões Autónomas;
d)     O princípio da flexibilidade, no sentido de que os sistemas fiscais regionais devem adaptar-se às especificidades regionais, quer podendo criar impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas quer adaptando os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais;
e)      O princípio da suficiência, no sentido de que as cobranças tributárias regionais, em princípio, visarão a cobertura das despesas públicas regionais;
f)        O princípio da eficiência funcional dos sistemas fiscais regionais deverá incentivar o investimento nas Regiões Autónomas e assegurar o desenvolvimento económico e social respectivo.
A competência legislativa é exercida pelas assembleias legislativas regionais e compreendem os poderes de: criar e regular impostos, vigentes apenas nas Regiões Autónomas respectivas, definindo a respectiva incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes, nos termos da presente lei e; adaptar os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais, em matéria de incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, dentro de limites fixados na lei.[32]
As Regiões Autónomas podem criar impostos específicos que visem a tomada em consideração da valorização de imóveis em virtude da realização de investimentos públicos regionais e outros que tendam a compensar as maiores despesas regionais decorrentes de actividades privadas desgastantes ou agressoras dos bens públicos ou do ambiente regional.
Para além dos novos impostos as regiões podem agravar os impostos nacionais até ao limite de 10%[33] e desagravar o IRS, o IRC e o IVA até ao limite de 30%.[34]
As reduções dos impostos especiais de consumo (bebidas alcoólicas, tabaco e combustíveis) fazem-se de acordo com a legislação em vigor para cada caso.
Para além destas situações as assembleias legislativas regionais podem conceder deduções à colecta relativa aos lucros comerciais, industriais e agrícolas reinvestidos. Podem ainda as assembleias autorizar os governos regionais a conceder benefícios fiscais temporários e condicionados quando se trate de projectos de investimento significativos[35].

2.3.3.7. Competências Administrativas Regionais

No capítulo das competências administrativas regionais, as regiões podem criar serviços fiscais competentes para o lançamento, liquidação e cobrança dos impostos de que são sujeitos activos. Podem, por outro lado utilizar, a título oneroso, os serviços fiscais do Estado já existentes nas Regiões Autónomas. A utilização destes serviços acarretará, portanto, o respectivo pagamento ou então a sua contabilização como transferência.
Esta  prática de imputar às regiões a totalidade ou parte dos custos dos serviços fiscais lá sediados tem variado ao longo dos tempos evoluindo, mais recentemente, para comparticipações cada vez mais reduzidas.
Ainda segundo o nº 1 do artigo 39º, as competências administrativas regionais, em matéria fiscal, a exercer pelos governos e administrações regionais respectivas, compreendem: a capacidade fiscal de as Regiões Autónomas serem sujeitos activos dos impostos nelas cobrados, quer de âmbito regional quer de âmbito nacional e; o direito à entrega, pelo Estado, das receitas fiscais que devam pertencer-lhes.

 

2.3.3.8. Taxas e Preços Públicos Regionais

Segundo o artigo 42º,
"Os governos regionais e as administrações regionais podem fixar o quantitativo das taxas, tarifas e preços devidos pela prestação de serviços regionais, ainda que concessionados, pela outorga regional de licenças, alvarás e outras remoções dos limites jurídicos às actividades regionais dos particulares e pela utilização dos bens do domínio público regional."

 

2.3.3.9.  Património da Região

Segundo o artigo 45º,
"As Regiões Autónomas dispõem de património próprio e autonomia patrimonial, nos termos da Constituição, dos estatutos político-administrativos e da legislação aplicável."

 

3.            Objectivos, Instrumentos e Financiamento das Regiões Autónomas
Conforme já referido, as transferências previstas na LFRA podem ser classificadas como regulares e pontuais. As transferências pontuais são de atribuição discricionário e dependem de ocorrências específicas e de negociações políticas. As regulares são determinadas segunda fórmulas previamente estabelecidas. É sobre esta categoria de transferências que nos debruçamos de seguida.
Como se viu, também, a formulação adoptada na LFRA faz depender as transferências regulares de valores do PIDDAC, dos níveis de população de cada região e de um factor de correcção, seguindo a expressão que aqui reproduzimos por conveniência:

 

                            
                            
onde: PIDDACc é o valor dos projectos do PIDDAC total, com financiamento nacional, inscritos no capítulo 50; PIDDACi é valor o dos projectos a realizar em cada Região (Açores ou Madeira) de acordo com o conceito anterior; Pc é a população do continente segundo o Recenseamento Geral da População (valores quinquenais); Pr é a população de cada Região (Açores ou Madeira) segundo o Recenseamento Geral da População (valores quinquenais) e; a  é o coeficiente de correcção, fixado em 2 /3 para a Região Autónoma da Madeira e em 9/10 para a Região Autónoma dos Açores.
     É, mais uma vez, de realçar a semelhança que existe entre esta expressão e a que foi adoptada no plano de recuperação financeira da Madeira. A única diferença entre as duas está apenas na definição precisa do que está incluído na variável PIDDAC.
     A LFRA prevê também uma cláusula de salvaguarda que não permite que as transferências, em cada ano, sejam inferiores às registadas no ano anterior, corrigidas pela taxa de crescimento das despesas correntes do Orçamento do Estado[36].

Fortuna [37] analisa a formulação das transferências na LFRA, confrontando-a com a especificação de Ahmad[38], concluindo que as receitas regulares de cada região podem ser representadas pela seguinte expressão

Onde R* i     representa as receitas potenciais da região i;
     t*j     é a taxa de tributação nacional sobre cada base tributária j;
     Bji    é a base tributária j, na região i;
     Ti     são as transferências base para a região i, já definidas anteriormente;
     hz     é a taxa de contributo para o investimento (fundo de coesão).

 

Sobre a expressão Ti deve ser imposta a seguinte restrição que impede que, em cada ano, as transferências sejam inferiores às registadas no ano anterior, corrigidas pela taxa de crescimento  das despesas correntes do Orçamento do Estado.
                             (4) Ti  ³ Ti,t-1x(1+¡)
onde  ¡ é a taxa de crescimento das despesas correntes do Orçamento do Estado.

 

Na expressão das receitas fiscais deve ser também imposta a seguinte restrição que assegura que as receitas do IVA nunca serão inferiores ao valor que resultaria da aplicação da regra da capitação

 

                                  (5) tiIVABiIVA ³ Pr/PnIVAnacional.

                                                           

A LFRA permite que cada região proceda a adaptações nas taxas dos impostos sobre as pessoas singulares e colectivas. Considerando esta possibilidade de forma explícita  equivale a subtrair a seguinte expressão à formula das receitas apresentada acima

onde tij é a taxa efectiva aplicada em cada região[39].
      
Assim, a receita efectiva regular de cada região será dada pela expressão
continuando a aplicar-se as restrições apresentadas acima.
Da análise das regras adoptadas para a definição das receitas regionais conclui-se que os argumentos das funções explícitas e implícitas não são baseados em factores económicos de convergência estando antes dependentes de parâmetros  orçamentais, nomeadamente dos que se referem aos investimentos públicos e à evolução das despesas correntes em Portugal. Em certos casos, as transferências estão dependentes  da evolução do investimento público no país e, em última instância, dependem também da forma como os investimentos são classificados nas diversas rubricas orçamentais.
Não existe qualquer garantia de que a formulação adoptada promoverá, nas regiões autónomas, o impacto necessário para a promoção da convergência real, conforme explicitado em alguns artigos da lei. Não existe igualmente qualquer mecanismo que faça corresponder as transferências a necessidades de despesa claramente identificadas.
Uma formula que melhor responde aos objectivos da convergência real, que reconhece as especificidades locais e assegura a provisão de um determinado padrão de serviço público pode basear-se na formulação geral sugerida por Ahmad e Thomas.[40]
Considere-se a seguinte formulação

           
onde,    Zi   representa as transferências para a região i,
Qk é o nível desejado de despesa per capita na categoria k,
            ck  é o custo unitário da categoria k,
            Fk  é o número de factores de carência na categoria de despesa k,
            Hk  é o número de factores de custo na categoria de despesa k,
            gik  = gk (f1i ,…, f iFk),
            dik = d k (h1i ,…, h iFk),
sik é a diferença de consumo per capita da categoria de despesa k,
Iim  é a categoria m de investimentos do plano de desenvolvimento da região i,
são as transferências resultantes de acordos internacionais, incluindo as da
      União Europeia,
Bji   é a base fiscal j, per capita, da região i,
            t*j   é a taxa de tributação desejada para a base j e
Pi   é a população da região i.
Algumas das categorias de despesa k poderiam reportar-se a despesas de investimento associadas à prestação de serviços públicos.
Esta formula respeitaria, no lado da despesa, as especificidades regionais uma vez que implicaria: a) que passava a existir um padrão de referência, Q, para as despesas nas diversas categorias; b) que seriam admitidos desvios regionais, s, deste padrão; c) que seriam admitidos factores de carência, gk, em cada categoria de despesa e; d) que seriam admitidos factores de custo diferenciados, dk , em cada categoria de despesa.
Por outro lado, a fórmula responsabiliza as autoridades regionais pela sua própria política fiscal dentro dos limites já estabelecidos. Ao considerar apenas as receitas que resultariam da aplicação das taxas de tributação normais (nacionais) a fórmula não compensa as autoridades regionais pelas medidas de redução da carga fiscal, atribuindo-lhes, por outro lado, as receitas adicionais que possam resultar de impostos mais elevados ou de impostos específicos da região.
Se até aqui a fórmula garante o respeito pelas preferências regionais e reconhece explicitamente a existência de custos diferentes de prestação do mesmo serviço em regiões diferentes, ela não garante ainda a convergência real. Para este efeito há que impor uma nova restrição que assegure que a despesa realizada promove, de facto, este desiderato. A componente representativa do investimento deverá assumir um valor compatível com o objectivo da convergência real. Assim, fixado o objectivo de convergência
                 (9)  Ci = yi-yn
onde Ci  é a taxa de convergência,  yi é a taxa de crescimento  prevista do PIB na região i e yn é a taxa de crescimento prevista do PIB no país,  o valor de Ii é fixado em função de Ci, isto é,
                 (10)  Ii = f(Ci).
A operacionalização desta abordagem requer, como é óbvio, que se estabeleça a relação de causalidade entre o investimento e o crescimento do PIB para cada região e para o país.

 

 

4. Conclusão
Neste trabalho passou-se em revisão qual tem sido a experiência do financiamento dos orçamentos das regiões autónomas portuguesas, desde a segunda metade da década de setenta.
Estabeleceram-se marcos importantes na evolução das relações financeiras entre o Governo Central e os Governos Regionais. Os principais marcos escolhidos foram a aprovação do Programa de Recuperação Financeira da Região Autónoma da Madeira que introduz compromissos como contrapartida de benefícios recebidos e estabelece uma primeira abordagem formal e objectiva à determinação das transferências anuais ao introduzir uma formula de transferências. Esta formula viria a ser adoptada mais tarde na  Lei de Finanças das Regiões Autónomas, cuja publicação estabelece uma nova fase nas relações financeiras entre os dois níveis de governo.
Esta nova fase caracteriza-se: pelo alargamento dos instrumentos ao dispor das autoridades regionais; pela introdução de uma abordagem mais objectiva, embora que facilmente manipulável, à determinação das transferências; pela assunção, por parte das autoridades centrais de uma parte do “stock” da dívida acumulada das regiões; pela clarificação de situações de reforço excepcional das transferências e; pela correcção do nível de transferências, através da introdução do Fundo de Coesão alimentado em função das transferências.     
A análise da forma como são definidas as transferências leva à conclusão de que não existe qualquer garantia de que a formulação adoptada promoverá, nas regiões autónomas, o impacto necessário para a promoção da convergência real, conforme explicitado em alguns artigos da lei. Conclui-se igualmente que não existe qualquer mecanismo que faça corresponder as transferências a necessidades de despesa claramente identificadas.
A aplicação da LFRA veio, desde 1999, o primeiro ano em que é aplicada,  evidenciar que a formula especificada não funciona, revertendo-se sempre para a  regra de salvaguarda que estabelece as transferências em cada ano como sendo os valores do ano anterior corrigidos pela taxa de crescimento das despesas correntes do Orçamento do Estado. Em causa está a sua sensibilidade à classificação de acções do PIDDAC e o próprio nível desta rubrica do Orçamento do Estado.
O saneamento, em 2001, de parte das dívidas em atraso no serviço de saúde[41] veio evidenciar mais uma fragilidade do quadro de relacionamento financeiro que, assim cai mais uma vez nas soluções conseguidas através da negociação política pontual.
O funcionamento das relações financeiras entre o Governo central e as regiões autónomas constitui motivo de interesse para qualquer processo de regionalização que se possa vir a considerar novamente para o espaço continental de Portugal. As experiências acumuladas nestes dois casos tanto podem constituir um apoio como um travão a qualquer processo de regionalização, em função das interpretações que são feitas destas duas experiências.

 

 

BIBLIOGRAFIA
Ahmad, Ehtisham e Ravi Thomas. 1997. “Types of Transfers: A General Formulation”. In Financing Decentralized Expenditures: An International Comparison of Grants. Edward Edgar. U.K. pag.1-17.
Barbosa, António Pinto et al. 1995. As Relações Financeiras com as Regiões Autónomas. Universidade Nova de Lisboa. Lisboa, Abril.
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Franco, António Sousa.1995. Políticas Económicas e Financeiras: O quadro estrutural e institucional. Actas do Congresso Comemorativo do I Centenário da Autonomia dos Açores. Jornal de Cultura. Ponta Delgada.
Franco, António Sousa.1995. Como Assegurar a Transparência e a Justiça Distributiva nas Relações Financeiras do Estado com as Regiões Autónomas?. Colóquio organizado pela Universidade Católica Portuguesa sobre “A Problemática Constitucional das Regiões Autónomas”. Lisboa.
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Fortuna, Mário. 1999.”A lei de Finanças das Regiões Autónoma, a descentralização e a convergência real”. In Regiões e Cidades na União Europeia: Que Futuro?. Colecção APDR (Associação Portuguesa de Desenvolvimento Regional). Coimbra. Pág.251-262.
Fortuna, Mário e João Pedro Couto. 1997. Desenvolvimento, Autonomia e Equilíbrio das Finanças Públicas: O Problema dos Açores na Nova Era Autonómica. Universidade dos Açores. Ponta Delgada.
Fortuna, Mário e João Pedro Couto. 1994. Estudo Comparativo da Despesa Pública no Orçamento do Estado, no Orçamento da R.A.A. e no Orçamento da R.A.M. Universidade dos Açores, Ponta Delgada, Abril.
Furtado, Guarter. 2000. “Os Défices Estruturais”. In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Universidade dos Açores (no prelo). Ponta Delgada.
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Medeiros, Rui e Jorge Pereira da Silva.1997. Estatuto Político- Administrativo da Região Autónoma dos Açores  Anotado. PRINCIPIA, Edições Universitárias e Científicas, Lisboa.
Santos, Raul Gomes. 2000. “Relações Financeiras entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores”. In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Universidade dos Açores (no prelo). Ponta Delgada.
Santos, Raul Gomes. 1994. As Finanças dos Açores. Açoriano Oriental, 29 de Novembro, pág.6.

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[1] A introdução de abordagens autonómicas para a administração dos Açores e da Madeira remonta a 1895. Para um tratamento breve da evolução da administração autonómica dos dois arquipélagos refere-se a introdução da obra de Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, intitulada “Estatuto Político- Administrativo da Região Autónoma dos Açores  Anotado” editado em 1997 pela PRINCIPIA, Edições Universitárias e Científicas.
[2] Foram inicialmente publicados estatutos provisórios, em 1976. Os estatutos definitivos são publicados em 1987 para o caso dos Açores e 1991 para o caso da Madeira
[3] Para abordagens desta problemática veja-se, por exemplo:
·          Fortuna, Mário e João Pedro Couto. 1994. Estudo Comparativo da Despesa Pública no Orçamento do Estado, no Orçamento da R.A.A. e no Orçamento da R.A.M. Universidade dos Açores, Ponta Delgada, Abril. (Mário Fortuna e João Pedro Couto)
·         Barbosa, António Pinto et al. 1995. As Relações Financeiras com as Regiões Autónomas. Universidade Nova de Lisboa. Lisboa, Abril.
·         Franco, António Sousa.1995. Políticas Económicas e Financeiras: O quadro estrutural e institucional. Actas do Congresso Comemorativo do I Centenário da Autonomia dos Açores. Jornal de Cultura. Ponta Delgada.
·         Franco, António Sousa.1995. Como Assegurar a Transparência e a Justiça Distributiva nas Relações Financeiras do Estado com as Regiões Autónomas?. Colóquio organizado pela Universidade Católica Portuguesa sobre “A Problemática Constitucional das Regiões Autónomas”. Lisboa.
·         Ferreira, Eduardo Paz.1996. Inserido no Parecer à Conta da Região, do Exercício de 1993, emitido pela Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas.
·         Fortuna, Mário e João Pedro Couto. 1997. Desenvolvimento, Autonomia e Equilíbrio das Finanças Públicas: O Problema dos Açores na Nova Era Autonómica. Universidade dos Açores. Ponta Delgada.
[4] Primeiro Secretário Regional das Finanças de um Governo dos Açores, da nova era da autonomia.

[5] Santos, Raul Gomes. 2000. “Relações Financeiras entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores”. In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Universidade dos Açores (no prelo). Ponta Delgada.

[6] Santos, op.cit.
[7] Os estatutos provisórios das regiões autónomas (Decreto-lei nº 318-B/76 e Decreto-lei nº 427-D/76 para o caso dos Açores e Decreto-lei nº 318-B/76 e Decreto-lei nº 427-D/76 para o caso318-D/76 e 427-F/76 para o caso da Madeira) estabelecem que constituem receitas das regiões, para além de outras, o produto dos impostos, taxas e adicionais nelas cobradas. Estabelecem também que as regiões  participarão dos benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais que, directamente, lhes digam respeito. É ainda estabelecido que, de harmonia com o princípio da solidariedade nacional, as regiões receberão apoio financeiro do Estado, ou para o mesmo contribuirão com parte das suas receitas, conforme anualmente estabelecido pelo Orçamento do Estado.
Os Estatutos político- administrativos das regiões (Lei nº 9/87 para o caso dos Açores e Lei nº 13/91 para o caso da Madeira) mantêm a enumeração das fontes de receita mas clarificam que também constituem receita das regiões os impostos incidentes sobre mercadorias a elas destinadas mas liquidadas fora dos respectivos territórios, bem como outros impostos que devam pertencer-lhes nomeadamente em função do lugar de ocorrência do facto gerador da obrigação de imposto.
[8] Base de rastreio de submarinos, das Flores, no primeiro caso, e base militar das Lajes da Terceira, no segundo.
[9] Intervenção transcrita no Açoriano Oriental de 29 de Novembro de 1994 a páginas 6 e 7.
[10] Ver. a este propósito, Furtado, Guarter. 2000. “Os Défices Estruturais”. In Actas do Seminário As Relações Financeiras Entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores. Universidade dos Açores (no prelo). Ponta Delgada.
[11] Lei nº 13/98 de 24 de Fevereiro
[12] Para os Açores a relação era de 3,8 milhões de contos de serviço da dívida (6,1) para 62,3 milhões de contos de orçamento. Para o país, em 1990, as operações da dívida representavam 35,4% do orçamento.
[13] Recorde-se que os preços dos combustíveis contêm uma componente fiscal importante e que estes preços eram mais baixos na Madeira.

 

[14] Até esta altura as Regiões Autónomas dispunham dos seus próprios sistemas de incentivos, sendo, geralmente, excluídas dos sistemas nacionais. Foi o que aconteceu, por exemplo, com as Universidades que estiveram, até passarem para a tutela financeira do Governo da República, em 1995, excluídas do acesso aos financiamentos ao abrigo do PRODEP. 

 

 

[15] Lei nº13/98 de 24 de Fevereiro
[16] Fortuna, Mário e João Pedro Couto. 1997. Desenvolvimento, Autonomia e Equilíbrio das Finanças Públicas: O Problema dos Açores na Nova Era Autonómica. Universidade dos Açores. Ponta Delgada.
[17] Nº6 do artigo 5º da Lei nº 13/98
[18] Segundo o nº 1 do artigo 5º "No cumprimento do dever constitucional e estatuário de solidariedade, o Estado, que deverá ter em conta as suas disponibilidades orçamentais e a necessidade de assegurar um tratamento igual a todas as parcelas do território nacional, participa com as autoridades das Regiões Autónomas na tarefa de desenvolvimento económico, na correcção das desigualdades derivadas da insularidade e na convergência económica e social com o restante território nacional e com a União Europeia."

 

[19] A dívida assumida pela Região Autónoma dos Açores, em 1994, atingiu os 12 milhões de contos.
[20] Ver artigo 31º da Lei nº 13/98
[21] Conforme estipula o artigo 46º da Lei nº 13/98.
[22] Nº 4 do artigo 5º da Lei nº 13/98
[23] Nº 5 do artigo 5º e artigo 7º da Lei nº 13/98
[24] Artigo 47º da Lei nº 13/98
[25] nº1 do artigo 7º da Lei nº 13/98
[26] Fortuna. Mário. 2000. “Aspectos Económicos de uma Lei de Finanças Regionais”. Seminário  do Departamento Nº19/2000, Departamento de Economia, ISEG. Lisboa, Maio.
[27] Artigo 9º da Lei nº 13/98
[28] Artigo 12º da Lei nº13/98
[29] Nº2 do artigo 23º da Lei nº 13/98
[30] Artigo 25ª da Lei nº 13/98
[31] Artigo 48º da Lei nº 13/98
[32] Artigo 33º da Lei nº 13/98
[33] Artigo 36º da Lei nº 13/98
[34] Nº 4 do artigo 37º da Lei nº 13/98
[35] Isto nos termos do artigo 49º-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais e legislação complementar em vigor, com as necessárias adaptações.
[36] No primeiro ano de aplicação da LFRA, 1999, a cláusula de salvaguarda entrou já em funcionamento uma vez que os valores resultantes da aplicação da fórmula de transferências implicaria um valor inferior ao registado no ano anterior acrescido do crescimento das despesas correntes. Esta situação deveu-se em parte a um incremento considerável dos valores inscritos no PIDDAC para aplicação directa nos Açores e na Madeira.
[37] Fortuna, Mário. 1999.”A lei de Finanças das Regiões Autónoma, a descentralização e a convergência real”. In Regiões e Cidades na União Europeia: Que Futuro?. Colecção APDR (Associação Portuguesa de Desenvolvimento Regional). Coimbra. Pág.251-262.

[38] Ahmad, Ehtisham e Ravi Thomas. 1997. “Types of Transfers: A General Formulation”. In Financing Decentralized Expenditures: An International Comparison of Grants. Edward Edgar. U.K. pag.1-17.

[39] Nos Açores, a taxa do imposto sobre as pessoas colectivas (IRC) foi reduzida em 30%, em 1999. Na mesma data a taxa do imposto sobre as pessoas singulares (IRS)foi também reduzida em 15%. Em 2000 esta redução foi aumentada para 20%.
[40] Op. Cit.
[41] O orçamento rectificativo de 2001 visou, entre outras coisas, a assunção dos passivos do sistema nacional de saúde, tendo igualmente assumido as dívidas dos serviços regionais em 12 milhões de contos cada para cada uma.